MOVIMIENTO DE INTEGRACION DEMOCRATICA - MID
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MOVIMIENTO DE INTEGRACION DEMOCRATICA - MID
   
PLAN DE ACCION DEL MOVIMIENTO DE INTEGRACION DEMOCRATICA - MID ( 2003 - 2005)
MOVIMIENTO DE INTEGRACION DEMOCRATICA - MID
LEGISLACION EDUCATIVA PARA EL MAGISTERIO COLOMBIANO
VISIÓN

El Movimiento de Integración Democrática "MID", propende por una sociedad abierta, pluralista, democrática, de convivencia en la diversidad étnica, cultural, ideológica y política; una sociedad de equilibrio entre desarrollo económico, científico - tecnológico y humano; coherente con las necesidades del mundo y preparada para afrontar de manera alternativa las crisis, que cimente un alto grado de autoestima y sentido de pertenencia; una sociedad con identidad nacional que se construye permanentemente con el ejercicio de la democracia y lucha popular.

Una sociedad solidaria y de servicio,que valore la educación como un eje fundamental de la inteligencia social creativa y del desarrollo de los pueblos con equidad y justicia social, que resuelva los conflictos a través de la negociación, la reconciliación de los conflictos, la reconciliación y el ejercicio pleno, público, reflexivo, libre y autónomo de la democracia participativa.

Colombia: una sociedad para la vida y la naturaleza.

MISIÓN

El Movimiento de Integración Democrática "MID", tiene como misión contribuir, construir y consolidar una fuerza política prepositiva y con capacidad de cohesionar y coordinar un movimiento político, social y cultural con la extensión e intensidad suficientes para articular la pluralidad de esfuerzos democráticos, ejercer el derecho a la soberanía popular, engrandecer la sociedad civil, intervenir el estado y refundar el país.


GUIA IDEOLOGICA Y POLITICA

Hasta el momento, el mundo moderno ha vivenciado esencialmente dos sistemas políticos antagónicos en la evolución de Estado-Nación. Uno, producto de la imposición de una clase dominante que ha sabido sortear la historia a su favor con la instauración del sistema liberal, cuyos postulados fundamentales se basan en la existencia de la propiedad privada y las libertades individuales, propendiendo por modelos liberales y de democracia restringida para los procesos pólíticos y económicos, con los cuales se dirigen las sociedades de la gran mayoría de los países de nuestro planeta.


DECLARACION POLITICA


El Moviomiento de Integracion Democratica "MID", en la X Consultiva Nacional realizado en Bogota D.C. durante los dias 13 y 14 de diciembre del 2002, frente al actual proceso politico que vive Colombia, manifiesta el rechazo al referendo y convoca a toda la poblacion colombiana, a las fuerzas politicas democraticas, a los movimientos sociales, al sindicalismo, a la iglesia catolica comprometida con los pobres, a todas las iglesias que tienen presencia en el pais, a las ONG, al movimiento estudiantil a unir esfuerzos en torno a un solo proposito:

ABSTENCION CONTRA EL REFERENDO

Estamos ante un gobierno de dictadura que ha convertido el neoliberalismo en religión; la Patria en botín del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y de la corrupción; las instituciones públicas en objeto de remate; al pueblo en desprecio y olvido; al ciudadano en adversario y agente del conflicto armado a treves de los soldados campesinos, la red de informantes y las recompensas; la sociedad en fantasma; los trabajadores en parias refugiados en la economía informal y en desechables; la economía productiva en desplome a favor de las ganacias desmedidas del capital financiero; el narcotráfico en aliado encubierto de las cúpulas del poder, la violencia y la muerte en emblema de la insurgencia y los paramilitares; la guerra en bandera de la paz y la jerarquía de la República junto con este gobierno, en un afrentoso desvarío autoritario.

En este contexto, uribe y sus acólitos en el Congreso acaban de aprobar un referendo demagógico, populista, mentiroso y con fines muy diferentes a los que plantean públicamente, porque:

1.- No es producto de un consenso nacional.
2.- No incluye una verdadera reforma política, ni control real a la corrupción del Estado y la sociedad, pues su mayor avance radica en la reducción del tamaño del Congreso en un 20 por ciento y su propósito es limitar el control político que este puede ejercer sobre el poder presidencial.
3.- Buena parte del articulado solo ameritaba actos legislativos (reformas constitucionales por el Congreso) o simples leyes ordinarias.
4.- Pretende resolver asuntos ya resueltos, poe ejemplo, la muerte política de los servidores públicas condenados por corrrupción o la prohibición de los auxilios parlamentarios.
5.- Afecta gravemente los derechos económicos del pueblo ya que congela el gasto público por dos año, disminuyendo los presupuestos de las entidades territoriales destinados a salud, educación y saneamiento básico. Reduce el valor real de los salarios y pensiones de los servidores del Estado que devengan por encima de dos salarios mínimos, dado que estos tambien quedan congelados por el mismo tiempo.
6.- No toma en cuenta la necesidad de democratizar la vida política y económica del país, en cambio la hace más excluyente. De nuevo aparecen las propuestas de una contrarreforma política en relación a los partidos y a la participación electoral, por cuanto plantea el mecanismo del umbral del dos por ciento de los votos válidos de una eleción de Senado y Camara(cerca de 250 mil votos), como requisito para poder participar o ser elegido(a). Establece la cifra repartidora y la exigencia de mayores requerimientos parael reconocimiento de los partidos y movimientos políticos.
7.- Tiene preguntas formuladas de tal manera que confunden a los electores, inducen a la respuesta positiva y manipula a la opinión pública.
8.- Ni que decir del alto grado de manipulación al establecer la pregunta que permite que votando con ella, se aprueba el total del contenido del referendo.
9.-Prorroga un año a los actualesalcaldes y gobernadores, para que con ello, los más de 1000 alcaldes y el conjunto de gobernadores se convierten en jefes de debate del referendo en sus respectivas circunscripciones, bajo el entendido de que serán beneficiarios directos del mismo. Argumento este que por cierto encaja bastante bien en las prácticas de politiquería y clientelismo que el referendo en mención prtende erradicar.

Por todo lo anterior, llamamos A RECHAZAR EL REFERENDO A TRAVES DE LA ABSTENCION ACTIVA, es decir, que cada ciudadano se convierta en un activista y organizador para que el conjunto de la comunidad se pronuncie y no salga a votar.

EL MOVIMIENTO DE INTEGRACION DEMOCRATICA "MID" está por un proyecto de más largo alcance y de real participación ciudadana, un gran acuerdo nacional que coprometa a toda la sociedad civil, al Estado y sus instituciones, a los grupos armados ilegales, no con criterios revanchistas sino con la decisión política de ver con transparencia la crisis, producir y asumir con reponsabilidad social las reformas estructurales que detengan la corrupción desde todos los frentes del Estado, que fortalezca los instrumentos y el ejercicio de aplicación de estos contra la impunidad, que profundice la democracia económica, política y social, de tal manera que los nuevos cambios institucionales se reviertan en nuevas transformaciones culturales y calidad de vida, sin ninguna discriminación. Lo anterior se puede hacer realidad vía Asamblea Nacional Constituyente o un Referendo producto de lograr consensos integradores.

COMITE EJECUTIVO NACIONAL

RAFAEL CUELLO RAMIREZ JOSE HIDALGO RESTREPO
Presidente

CIRO ALFONSO CRUZ LUIS ALONSO LONDOÑO

FRANKLIN DONADO MARIA NANCY GRACIANO

LUIS EDGARDO SALAZAR

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CONGRESO DE LA REPUBLICA

LEY 796 DE 2003

(enero 21)

Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto
de Reforma Constitucional.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°. Convocatoria. Convócase al pueblo colombiano para que, en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante referendo, decida si aprueba el siguiente proyecto de acto legislativo.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO

EL PUEBLO DE COLOMBIA

DECRETA:

1. PERDIDA DE DERECHOS POLITICOS

PREGUNTA: CON EL FIN DE PRECISAR Y AMPLIAR LAS INHABILIDADES PARA EJERCER CARGOS PUBLICOS O CONTRATAR CON EL ESTADO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

El quinto inciso del artículo 122 de la Constitución Política quedará así:

Sin perjuicio de las demás sanciones que e stablezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

2. VOTO NOMINAL

PREGUNTA: PARA QUE EL PUEBLO SE INFORME COMO VOTAN SUS REPRESENTANTES EN EL
CONGRESO, LAS ASAMBLEAS, LOS CONCEJOS
MUNICIPALES, DISTRITALES Y LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED EL
SIGUIENTE ARTICULO?

El inciso segundo del artículo 133 de la Constitución Política quedará así:

El elegido por voto popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad y frente a sus electores por el cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Su voto, salvo para asuntos de mero trámite, será nominal y público.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

3. SUPLENCIAS

PREGUNTA: PARA ELIMINAR LAS SUPLENCIAS DE LOS CONGRESISTAS, DIPUTADOS, CONCEJALES Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 134. Los miembros de corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes . Las vacancias por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no elegidos de su misma lista, según el orden de inscripción en ella. La renuncia voluntaria no producirá como efecto el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo.

Derógase el artículo 261 de la Constitución Política.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

4. FACULTADES DE LAS CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR EN LA DIRECCION Y CONTROL DE LA HACIENDA PUBLICA

PREGUNTA: PARA HACER EFECTIVA LA PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD, DEL CONGRESO, LAS ASAMBLEAS Y LOS CONCEJOS, EN LA FORMULACION Y CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS DE INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

Adiciónase al artículo 346 de la Constitución Política un inciso y un parágrafo del siguiente tenor:

Los gastos de inversión, incluidos en el proyecto de presupuesto presentado al Congreso por el Gobierno, recogerán el resultado de audiencias públicas consultivas, convocadas por los gobiernos nacional, departamentales y del Distrito Capital, y del análisis hecho en el Congreso por las comisiones constitucionales y las bancadas de cada departamento y Bogotá. El presupuesto no incluirá partidas globales, excepto las necesarias para atender emergencias y desastres. El Congreso de la República participará activamente en la dirección y control de los ingresos y los gastos públicos, lo cual comprenderá, tanto el análisis y la decisión sobre la inversión nacional, como sobre la regional. La Ley Orgánica del Presupuesto reglamentará la materia, así como la realización de las audiencias públicas especiales de control político, en las cuales los congresistas formularán los reclamos y aspiraciones de la comunidad. Lo relativo a las audiencias, dispuesto en este artículo, se aplicará a la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto, en todas las entidades territoriales.

Parágrafo. Con excepción de los mecanismos establecidos en el título XII de la Constitución Política, en ningún caso y en ningún tiempo, los miembros de las corporaciones públicas podrán, directamente o por intermedio de terceros, convenir con organismos o funcionarios del Estado la apropiación de partidas presupuestales, o las decisiones de destinación de la inversión de dineros públicos. Lo dispuesto en este parágrafo se aplicará a la elaboración y aprobación de presupuesto en todas las entidades territoriales.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

5. SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DEL CONGRESO

PREGUNTA: PARA SEPARAR LAS FUNCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS DEL CONGRESO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

Adiciónase el artículo 180 de la Constitución Política, con el siguiente numeral:

Artículo 180. Los congresistas no podrán:

(...)

5°. Participar, bajo ninguna circunstancia, individual o colectivamente, en las funciones administrativas del Congreso, salvo para la conformación de su Unidad de Trabajo Legislativo. Los servicios técnicos y administrativos de las Cámaras Legislativas estarán a cargo de una entidad pública o privada, que ejercerá sus funciones con plena autonomía, conforme lo establezca la ley.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

6. REDUCCION DEL CONGRESO

PREGUNTA: PARA REDUCIR EL TAMAÑO DEL CONGRESO Y MODIFICAR LA ELECCION DE LOS CONGRESISTAS, DIPUTADOS, CONCEJALES Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED LOS SIGUIENTES ARTICULOS?

El artículo 171 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 171. El Senado de la República estará integrado por ochenta y tres (83) senadores, elegidos de la siguiente manera: setenta y ocho (78) elegidos, en circunscripción nacional, dos (2) elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, y tres (3) en circunscripción nacional especial de minorías políticas.

Para la asignación de curules en la circunscripción nacional, sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan al menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente. Para la asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará el sistema de cifra repartidora, definido en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base para el cálculo solamente el total de votos válidos obtenidos por estas listas.

Los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para Senado de la República. La circunscripción especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas, se determinará por el sistema de cifra repartidora, definido en el artículo 263 de la Constitución Política. Los representantes de las comunidades indígenas, que aspiren a integrar el Senado de la República, deben haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad, o haber sido líderes de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministerio del Interior.

Parágrafo transitorio. Si transcurrido un año de vigencia de la presente reforma constitucional, el Congreso no hubiere aprobado la ley para la elección de minorías políticas, el Presidente de la República la expedirá por decreto en los tres meses siguientes.

El artículo 176 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 176. La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y especiales.

Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por ciento de la población nacional o fracción mayor del 0.58 por ciento de la población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del 1.16 por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.

Para la asignación de curules de las circunscripciones territo riales de la Cámara de Representantes, de las asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las juntas administradoras locales, solo se tendrán en cuenta las listas que obtengan, al menos, el cincuenta por ciento (50%) del respectivo cuociente electoral. Para la asignación de curules, entre las listas que superen este umbral, se aplicará el sistema de cifra repartidora, definido en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base para el cálculo sólo el total de los votos válidos emitidos para estas listas. Si ninguna superare dicho umbral, se asignarán todas las curules por el sistema de cifra repartidora, definido en el Artículo 263 de la Constitución Política.

Adicionalmente, se elegirán cuatro (4) representantes para circunscripciones especiales, así: dos (2) para comunidades negras, uno (1) para la comunidad indígena y uno (1) elegido por los colombianos que residan en el exterior.

Parágrafo. Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley, que se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz, bajo la dirección del Gobierno, este podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o nombrar directamente, por una sola vez, un número plural de congresistas, diputados y concejales, en representación de los mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados.

El número será establecido por el Gobierno Nacional, según la valoración que haga de las circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los congresistas, diputados y concejales a que se refiere este artículo, serán convenidos entre el Gobierno y los grupos armados, y su designación corresponderá al Presidente de la República.

Para los efectos previstos en este artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas inhabilidades y requisitos necesarios para ser congresista, diputado y concejal.

Parágrafo transitorio. Una vez entre en vigencia la presente reforma constitucional, ningún departamento deberá perder más del 33% de su representación actual en la Cámara de Representantes. Si esto llegare a ocurrir, se asignará una curul adicional en dicha Cámara, a cada uno de estos departamentos.

El artículo 263 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 263. La adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corpora ción pública se hará por el sistema de cifra repartidora. Este sistema resulta de aplicar aquella cifra única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas por el mismo número de votos en la correspondiente circunscripción.

Para efectos de la determinación de la votación mínima requerida, a que se refiere el artículo 176 de la Constitución Política, se entiende por cuociente electoral el número que resulte de dividir el total de los votos válidos por el de puestos a proveer.

Artículo transitorio. Lo dispuesto en los artículos 171 y 176 de la Constitución Política regirá para las elecciones que se celebren en el año 2006. Los umbrales y el sistema de asignación de curules previstos para asambleas, concejos y juntas administradoras locales, se aplicarán a partir de las elecciones de 2003.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

7. PERDIDA DE INVESTIDURA

PREGUNTA: PARA PRECISAR Y AMPLIAR LAS CAUSALES DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS, DIPUTADOS, CONCEJALES Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

El artículo 183 de la Constitución Política se modifica en sus numerales 2 y 3, y se adiciona con los numerales 6 y 7, y dos parágrafos, del siguiente texto:

Artículo 183. Los congresistas, los diputados, los concejales y cualquier otro miembro de las corporaciones elegidas popularmente, perderán su investidura:

2. Por la inasistencia, sin causa justificada, en un mismo periodo ordinario de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias, o de la respectiva comisión, que hubieren sido citadas para votar proyectos de acto legislativo, de ley, ordenanzas, acuerdos, mociones de censura, o elección de funcionarios, según el caso.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de la respectiva corporación, o a la fecha en que fueran llamados a pos esionarse.

6. Por violar el régimen de financiación de campañas electorales, por compra de votos, o por participar en prácticas de trashumancia electoral.

7. Por gestionar o aceptar auxilios con recursos públicos, cualquiera que hubiese sido su forma de aprobación o ejecución.

Parágrafo 2°. La ley reglamentará las causales de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas, para garantizar los principios de proporcionalidad, legalidad, debido proceso y culpabilidad. Igualmente, fijará el procedimiento para tramitarla y dispondrá una mayoría calificada para imponer la sanción y su graduación, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Esta disposición no tendrá efectos retroactivos.

Facúltese al Presidente de la República para que, en el término de 90 días, contados a partir de la entrada en vigencia de esta reforma constitucional, mediante decreto con fuerza de ley, adopte las disposiciones contenidas en el presente artículo.

Parágrafo 3°. El servidor público que ofrezca cuotas o prebendas burocráticas a un congresista, diputado, o concejal, a cambio de la aprobación de un proyecto de acto legislativo, ley, ordenanza, o acuerdo, será sancionado por falta gravísima con pérdida de empleo.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

8. LIMITACION DE PENSIONES Y SALARIOS CON CARGO A RECURSOS DE NATURALEZA PUBLICA

PREGUNTA: COMO MEDIDA PARA REDUCIR LAS DESIGUALDADES SOCIALES Y CONTROLAR EL GASTO PUBLICO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE AR-TICULO?

Adiciónase el artículo 187 de la Constitución Política, con el siguiente texto:

A partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, la persona que adquiera el derecho a pensionarse no podrá recibi r con cargo a recursos de naturaleza pública, una pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales.

La vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza, expirará el 31 de diciembre de 2007, con excepción del régimen pensional de los Presidentes de la República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de la presente reforma constitucional.

El régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema General de Pensiones.

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, con las excepciones temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.

Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.

La Ley General de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del derecho.

A partir del 1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza Pública.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

9. SUPRESION DE CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES

PREGUNTA: PARA SUPRIMIR LAS CONTRALORIAS MUNICIPALES, DISTRITALES Y DEPARTAMENTALES, Y ASIGNAR SUS FUNCIONES A LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

El artículo 272 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 272. El control de la Gestión Fiscal de las entidades del orden territorial será ejercido, con austeridad y eficiencia, por la Contraloría General de la República, para lo cual podrá apoyarse en el auxilio técnico de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de economía solidaria, o empresas privadas escogidas en audiencia pública, celebrada previo concurso de méritos. Las decisiones administrativas serán de competencia privativa de la Contraloría.

Las Contralorías departamentales, distritales y municipales, hoy existentes, quedarán suprimidas cuando el Contralor General de la República determine que está en condiciones de asumir totalmente sus funciones, lo cual deberá suceder a más tardar el 31 de diciembre de 2003. En el proceso de transición se respetará el periodo de los contralores actuales. Los funcionarios de la Contraloría General de la República, que se designen para desempeñar estos cargos, serán escogidos mediante concurso de méritos y deberán ser oriundos del departamento respectivo.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

10. SUPRESION DE PERSONERIAS

PREGUNTA: PARA ASIGNAR LAS FUNCIONES DE LAS PERSONERIAS A LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y A LA DEFENSORIA DEL PUEBLO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

Adiciónase el artículo 280 de la Constitución Política con los siguientes incisos:

La Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, dentro de su respectiva competencia, ejercerán todas las facultades que en la Constitución y la ley se atribuyen a las personerías municipales o distritales. La Procuraduría y la Defensoría cumplirán estas funciones con austeridad y eficiencia, pudiendo apoyarse en el auxilio técnico de fundaciones , corporaciones, universidades, instituciones de economía solidaria o empresas privadas, escogidas en audiencia pública, celebrada previo concurso de méritos. Las decisiones administrativas serán de competencia privativa de la Procuraduría o de la Defensoría.

El Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo reorganizarán sus entidades para asumir las funciones previstas en este artículo. En aquellos municipios donde no lo puedan hacer, se mantendrá la personería respectiva. A más tardar en el mes de febrero de 2004 quedarán suprimidas todas las personerías de los municipios y distritos de más de cien mil habitantes.

Los funcionarios de la Procuraduría o de la Defensoría, que se designen para desempeñar estos cargos, serán escogidos mediante concurso de méritos y deberán ser oriundos del departamento respectivo.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

11. AUXILIOS CON DINEROS PUBLICOS

PREGUNTA: PARA ERRADICAR DEFINITIVAMENTE LOS AUXILIOS, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

Adiciónase el artículo 355 de la Constitución Política con los siguientes incisos:

Así mismo, queda prohibida cualquier forma de concesión de auxilios con recursos de origen público, bien sean de la Nación, los departamentos o los municipios, sus entidades descentralizadas, o los establecimientos públicos o las empresas industriales y comerciales, o las sociedades de economía mixta, mediante apropiaciones, donaciones o contratos que tengan por destino final, en todo o en parte, apoyar campañas políticas, agradecer apoyos o comprometer la independencia de los miembros de corporaciones públicas de elección popular.

Sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar, la violación de estas prohibiciones constituye causal de destitución o desvinculación para el servidor público que la promueva, tolere o ejecute, lo mismo que de inhabilidad para el ejercicio, en el futuro, de cualquier otro cargo o función pública, y de pérdida de investidura para el congresista, diputado, concejal o miembro de juntas administradoras locales que la consume.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

12. NUEVOS RECURSOS PARA EDUCACION Y SANEAMIENTO BASICO

PREGUNTA: PARA DESTINAR EL AHORRO QUE PRODUZCA LA SUPRESION DE LAS CONTRALORIAS
TERRITORIALES Y LAS PERSONERIAS, A LA EDUCACION Y AL SANEAMIENTO BASICO, ¿APRUEBA
USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

Inclúyase en la Constitución Política un artículo nuevo, que codificará la Sala de Consulta del Consejo de Estado, y que quedará así:

Artículo. El ahorro generado en las entidades territoriales, por la supresión de las contralorías territoriales y las personerías, se destinará, durante los 10 años siguientes a su vigencia, a la ampliación de la cobertura y al mejoramiento de la calidad, en educación preescolar, básica y media, y a la construcción y sostenimiento de restaurantes escolares, o al saneamiento básico, una vez se hayan cancelado todas las erogaciones por concepto laboral, prestacional y pensional, a favor de los servidores públicos de las entidades suprimidas. La ley, a iniciativa del Gobierno, reglamentará el modo de aplicación de estos recursos.

Los dineros destinados para educación, en virtud de lo dispuesto en este artículo, garantizarán el financiamiento de los costos de matrículas y derechos académicos de los estudiantes pertenecientes al estrato 1, toda vez que se trate de la ampliación de cobertura.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

13. RECURSOS PARA LA EDUCACION Y EL SANEAMIENTO BASICO

PREGUNTA: PARA FORTALECER LOS PLANES DE EDUCACION Y SANEAMIENTO BASICO Y EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 361. Los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos, municipios y distritos productores y portuarios, y a Cormagdalena, se destinarán a las entidades territoriales, en los términos que señale la ley.

Estos fondos se aplicarán así: el 56% a la ampliación de la cobertura con calidad en educación preescolar, básica y media. El 36% para agua potable y saneamiento básico, el 7% para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, y el 1% para inversión en la recuperación del río Cauca.

En la ejecución de estos recursos se dará prioridad a la participación de los destinados a la educación.

La ley, a iniciativa del Gobierno, reglamentará la materia.

Parágrafo transitorio. Serán respetados los recursos provenientes de regalías que se vincularon, por varias vigencias fiscales, para atender compromisos adquiridos por las entidades territoriales.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

14. FINANZAS PUBLICAS SANAS

PREGUNTA: ¿APRUEBA USTED LAS MEDIDAS SOBRE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO, CONTENIDAS EN EL SIGUIENTE ARTICULO?

Adiciónase al artículo 345 de la Constitución Política el siguiente parágrafo transitorio:

Parágafo transitorio. Los gastos de funcionamiento de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, de las entidades descentralizadas, autónomas, de naturaleza especial o única, que administren recursos públicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales, no se incrementarán con relación a los gastos del año 2002, durante un período de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Se exceptúan: el Sistema General de Par ticipaciones de los departamentos, distritos y municipios; los gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática, diferentes de los correspondientes a salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad social, o las compensaciones a que dé lugar. Cualquier incremento de salarios y pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión que adopte el constituyente primario sobre este artículo. De registrarse, a finales de diciembre del año 2003 o 2004, un incremento anual en la inflación, calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el año 2002, se incrementarán los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia entre la inflación registrada en cada uno de estos años, y la correspondiente al año 2002.

El ahorro de los departamentos, distritos y municipios, generado por el menor crecimiento del gasto financiado por el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, lo destinarán las entidades territoriales para reservas del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, y para el pasivo pensional del sector salud.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

15. PARTIDOS POLITICOS

PREGUNTA: PARA INTRODUCIR MODIFICACIONES AL REGIMEN DE LOS PARTIDOS POLITICOS, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

El artículo 108 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, o movimientos políticos, o grupos significativos de ciudadanos, que hayan obtenido en las últimas elecciones para Senado o Cámara de Representantes, una votación equivalente, o superior, al dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos en el territorio nacional, así como a los partidos o grupos significativos de ciudadanos y organizaciones políticas, que hayan obtenido una cifra superior al cinco por ciento (5%) de los votos válidos en las elecciones presidenciales. La Personería Jurídica aquí establecida se extinguirá cuando no se obtenga el número de votos mencionados.

A los partidos y movimientos políticos que inscriban candidatos a las circunscripciones especiales de minorías de Senado y Cámara, no se les exigirá lo referido en el presente artículo para la obtención de su personería. En estos casos, será suficiente con conseguir represe ntación en el Congreso.

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Los grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candi-datos.

En ningún caso un partido o movimiento político o ciudadano podrá avalar más candidatos que el número de curules por proveer en cada elección.

La ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos.

Los partidos o movimientos políticos o ciudadanos, que tengan representación en el Congreso Nacional, las asambleas departamentales, los concejos municipales y las juntas administradoras locales, actuarán como bancadas en la respectiva corporación, en los términos que señale la ley.

Parágrafo 1°. El Congreso de la República expedirá la ley que reglamente la materia.

Parágrafo 2°. La personería jurídica de partidos y movimientos políticos reconocida actualmente, continuará vigente, hasta las siguientes elecciones para Congreso, de cuyo resultado dependerá su conservación, conforme a lo reglado por este artículo.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

16. CONTRA EL NARCOTRAFICO Y LA DROGADICCION

PREGUNTA: PARA PROTEGER LA SOCIEDAD COLOMBIANA, PARTICULARMENTE SU INFANCIA Y SU JUVENTUD, CONTRA EL USO DE COCAINA, HEROINA, MARIHUANA, BAZUCO, EXTASIS Y CUALQUIER OTRO ALUCINOGENO, ¿APRUEBA USTED EL
SIGUIENTE ARTICULO?

Agrégase al artículo 16 de la Constitución Política, un segundo inciso del siguiente texto:

Para promover y proteger el efectivo desarrollo de la personalidad, la ley castigará severamente la siembra, producción, distribución, porte o venta de sustancias alucinógenas o adictivas, como la cocaína, la heroína, la marihuana, el éxtasis u otras similares, graduando las penas según las circunstancias en que se cometa la infracción. El Estado desarrollará una activa campaña de prevención contra la drogadicción, y de recuperación de los adictos, y sancionará, con penas distintas a la privación de la libertad, el consumo y porte de esos productos para uso personal, en la medida en que resulte aconsejable para garantizar los derechos individuales y colectivos, especialmente los de los niños y adolescentes.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

17. PERIODOS DE AUTORIDADES TERRITORIALES

PREGUNTA: PARA UNIFICAR LOS PERIODOS DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES, ELIMINAR LA DISPERSION DEL CALENDARIO ELECTORAL, Y DISPONER QUE LOS ALCALDES Y GOBERNADORES ELECTOS EJERZAN SUS FUNCIONES DURANTE CUATRO AÑOS, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE AR-TICULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION?

Artículo transitorio. El periodo de todos los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles, que se encuentren en funciones en la fecha en que entre en vigencia este referendo, vencerá el 31 de diciembre de dos mil cuatro (2004). Las elecciones para elegir a quienes hayan de sucederlos tendrán lugar, en todos los municipios, distritos y departamentos del país, el último domingo del mes de octubre de ese año, y se posesionarán el 1° de enero de dos mil cinco (2005).

A partir de la entrada en vigencia de este referendo, no habrá otras elecciones para alcaldes y gobernadores en ningún lugar del país. Todas las vacantes se llenarán de acuerdo a lo prescrito en los artículos 303 y 314 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo número 02 de 2002. El Presidente de la República y el gobernador del respectivo departamento deberán hacer la designación, cuando fuere el caso, escogiendo uno de los candidatos propuestos por el partido, grupo político o coalición, por la cual fue inscrito el titular del cargo a reemplazar.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

18. VIGENCIA.

PREGUNTA: PARA QUE ESTA REFORMA POLITICA ENTRE EN VIGENCIA DE INMEDIATO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

Artículo. Vigencia. Salvo el numeral 6, este referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

19. APROBACION INTEGRAL DE ESTE REFERENDO

PREGUNTA: ¿DESEA USTED MANIFESTAR SU APROBACION, O SU RECHAZO A LA TOTALIDAD DEL ARTICULADO SIN QUE LE SEA NECESARIO MARCAR CON EL SI O CON EL NO CADA UNA DE LAS RESPUESTAS ANTERIORES?

Manifiesto mi aprobación integral a este referendo.

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

Artículo 2°. VIGENCIA DE LA LEY. La presente ley rige desde la fecha de su promulgación.

El Presidente del honorable Senado de la República,

Luis Alfredo Ramos Botero.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Emilio Ramón Otero Dajud.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

William Vélez Mesa.

El Secretario General de la honorable Cámara de Represen-tantes,

Angelino Lizcano Rivera.

REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y ejecútese.

Dada en Bogotá, D. C, a 21 de enero de 2003.

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

El Ministro de Justicia y del Derecho, encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Interior,

Fernando Londoño Hoyos.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Roberto Junguito Bonnet.
NUEVO

Bogotá, D.C., 16 de mayo de 2003


Señores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.



REF: Revisión oficiosa de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”

Expediente No. CRF-001
Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Concepto No. 3217


De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la revisión de constitucionalidad de la Ley 796 de enero 21 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.


La Ley 796 de 2003 fue publicada en el diario oficial No. 45.070 de enero 21 de 2003, pero como se presentó un error de trascripción, porque se publicó como de 21 de enero de 2002, cuando lo correcto era de 21 de enero de 2003, se volvió a efectuar la publicación de la totalidad del texto de la ley en el Diario Oficial No. 45.076 del 27 de enero de 2003.


Para el Procurador General de la Nación, el análisis de constitucionalidad de leyes como la que es objeto del proceso de la referencia, debe estar precedido de consideraciones previas atinentes a los aspectos jurídicos constitucionales en las que ellas están enmarcadas. A continuación se procederá a exponer esas consideraciones.


1. La reforma constitucional y la participación democrática en la Constitución


La Asamblea Nacional Constituyente tuvo entre sus objetivos el fortalecimiento de la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan. Por ello, a diferencia de la Constitución de 1886, en la Carta Política de 1991 se le da gran trascendencia a los mecanismos de participación democrática, reconociendo que la participación es el pilar fundamental del Estado Colombiano.

Es así como por ejemplo, en los artículos 1, 2 y 3 de la actual Constitución, se establece que el Estado estará organizado en forma participativa; que uno de sus fines esenciales consiste en facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo que podrá ejercerla en forma directa o por medio de sus representantes, es decir, la Constitución de 1991 adoptó elementos de dos modelos políticos: el de la democracia representativa y el de la democracia directa.


Así lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994, cuando sostuvo que el modelo de la democracia participativa adoptado por el Constituyente de 1991 es el resultado de una combinación de sistemas de organización política: el de la democracia directa y el de la democracia representativa, con lo que la Asamblea Nacional Constituyente adoptó las ventajas de cada una de esas formas, a la vez que allanaba las insuficiencias que una y otra habían ostentado a lo largo de la práctica constitucional de occidente durante la modernidad.

Con este cambio, se pretendió otorgarle mayor eficacia y, por ende, mayor legitimidad al sistema político de la democracia formal que hasta ese momento regía en Colombia, fincado en el funcionamiento de los órganos de representación, articulando estos órganos con los mecanismos de participación directa, para propiciar y facilitar la intervención de la ciudadanía en las decisiones que la afecten, tanto en el terreno de las políticas públicas como en el de la normatividad en sus distintas manifestaciones (artículo 2 de la Constitución).

La concepción del Estado constitucional, en el que la Constitución es concebida como ley suprema y como mecanismo que limita y organiza los poderes públicos, encuentra en los mecanismos de la democracia representativa la forma de hacerse viable históricamente, toda vez que la realidad social planteada por la modernidad hizo de la democracia directa un modelo político inoperante, tal como lo reconociera quien formulara este modelo, en su obra “El Contrato Social”.

Así, la Constitución de 1991 adoptó la concepción según la cual el principio democrático de la soberanía popular es el único supuesto legitimador del Estado en atención a que la única forma viable de organizar la comunidad política es mediante los esquemas de la democracia representativa, el Constituyente instituyó los procedimientos que permiten la estructuración del sistema de la representación política en el marco del Estado constitucional, según el cual la Constitución es un mecanismo que organiza las competencias y atribuciones de los diferentes órganos que conforman ese Estado.


En ese orden, el Constituyente en la perspectiva de la participación democrática, señaló de forma enunciativa algunos mecanismos para su realización, tales como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato (artículo 103 de la Carta). Por su parte, el legislador, en ejercicio de su función de desarrollar la Constitución y cumplir los fines esenciales del Estado, entre otros, el de facilitar la participación de todos en los asuntos que los afectan, tiene la obligación de regularlos, obligación que lo faculta para, si así lo considera necesario, desarrollar instituciones diversas a las enunciadas en el artículo 103 constitucional.

Es por ello, que en la Ley 134 de 1994, norma ésta que reglamentó los mecanismos de participación ciudadana, reguló otras formas de participación distintas de las enumeras en el precepto constitucional en comento. Así, por ejemplo, en el título VI de la Ley 134, contempló a la Asamblea Nacional Constituyente como uno de tales mecanismos, no obstante no estar enunciado en el artículo 103 de la Carta, o estarlo bajo la modalidad de la consulta (sentencia C-180 de 1994).

Dentro de este contexto, hay que concluir, para los efectos del análisis de constitucionalidad que más adelante hará este Despacho, que el Constituyente bajo la égida de la participación que, se repite, es fundamento y razón de ser de la Carta Política, fijó las tres modalidades a través de las cuales la Constitución puede ser reformada. Así, el acto legislativo, cuando es de iniciativa ciudadana se configura como un auténtico mecanismo de participación; la Asamblea Nacional Constituyente que es una modalidad de la consulta popular (sentencia C-180 de 1994) y, por definición constitucional, el referéndum. Es decir, que así como la Constitución de 1991 fue producto de una concepción participativa del Estado y de la sociedad, ella mantiene esa concepción cuando de su reforma se trata, a fin de garantizar la continuidad jurídica del Estado originariamente concebido en ella.


La anterior afirmación se hace, por cuanto si se trata de cambiar los elementos que identifican el modelo estatal concebido en la Constitución, no estaríamos en presencia de una reforma constitucional sino de una verdadera transformación de la institucionalidad jurídico-política, esto es, de una revolución, que como tal es obra del poder constituyente originario, mientras que la reforma, por definición, es el medio del que se valen los poderes constituidos por expresa autorización de la misma Constitución, para adaptarla a las necesidades y realidades del devenir social.

En este orden ideas, los poderes constituidos, entiéndase el Ejecutivo, el legislador, y el pueblo, en su condición de cuerpo electoral y no de poder constituyente originario, cuando ejercen la función de reformar la Constitución no pueden transformar la naturaleza del Estado instituido originariamente por el Constituyente. En otros términos, la función de reforma de la Constitución, en nuestro criterio, encuentra su límite en el carácter de poder constituido que tienen los titulares de esa competencia, pues lo contrario implicaría confundir el poder de reforma con el poder constituyente.

En conclusión, si en la reforma constitucional se manifiesta la continuidad jurídica del Estado, es decir, de su modelo, de su organización, ella es antes que un acto de soberanía del poder constituyente originario un acto del poder constituido, que ejercita la soberanía en el marco de las limitaciones establecidas por la propia Constitución.

Así, teniendo en cuenta que el principio axial de la participación democrática rige las previsiones que en materia de reforma contiene la Carta de 1991, el examen de constitucionalidad de la ley que convoca a un referendo para reformar la ley fundamental, debe hacerse desde la perspectiva de dicho principio fundamental.

2. El referendo como mecanismo de participación

Los artículos 377 y 378 de la Constitución Política regulan los referendos constitucionales, los cuales pueden ser derogatorios o aprobatorios.

A través de los primeros, se convoca al pueblo para que con su voto afirmativo o negativo respalde o rechace una reforma constitucional efectuada por el Congreso mediante un acto legislativo, el cual desde su promulgación genera efectos, salvo que en él se disponga lo contrario.

Por medio de los segundos, los electores aprueban o refrendan un texto que contiene una modificación a la Constitución producto de la iniciativa del Gobierno o de un determinado número de ciudadanos que previamente ha sido aprobada por el Congreso e incorporada a una ley. Mientras el texto de la reforma no se someta a la aprobación ciudadana, ella no produce efecto alguno.

La diferencia entre estas dos clases de referendo, radica en que en el derogatorio, el pueblo es convocado para que manifieste su asentimiento o rechazo frente a una reforma constitucional que ha efectuado el Congreso a través de su facultad constituyente, y por ende, contenida en un acto legislativo, que como tal no requiere ninguna otra formalidad para que surta efectos. Su especialidad está en la materia de los actos legislativos que son susceptibles de ser sometidos a referendo, toda vez que sólo pueden ser votados a través de este mecanismo, aquellos que tengan que ver con los derechos fundamentales, las garantías o mecanismos de protección de estos derechos y los que introduzcan modificaciones al Congreso de la República.

En otros términos, el Congreso en esta clase de referendo ya ha agotado su función constituyente y al pueblo sólo le resta avalar o no tal reforma, si para el efecto se le convoca, pues ello no es de carácter obligatorio. Por tanto, en caso de no existir solicitud en tal sentido o si ésta no se hace dentro de los seis meses que exige la Constitución, el correspondiente acto legislativo no podrá someterse a la refrendación ciudadana, y como tal, regirá mientras el legislador no disponga otra cosa.

Por su parte, el referendo aprobatorio, cuya regulación se encuentra en el artículo 378 de la Constitución, se da cuando el Congreso de la República somete a decisión popular un proyecto de reforma constitucional presentado por iniciativa del Gobierno o de un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva, proyecto que se debe incorporar a una ley. Para aprobar la reforma a la Constitución por esta vía, se requiere del voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del censo electoral.

A diferencia del referendo derogatorio, al pueblo se le debe indagar de forma tal que pueda responder qué vota en forma positiva y qué en forma negativa. En el referendo derogatorio, simplemente debe decir si está de acuerdo o no con el acto legislativo aprobado por el legislador. En este caso, la aprobación que hace el pueblo no es sobre cada artículo sino frente a la totalidad del acto legislativo.

Las particularidades señaladas permiten afirmar que el referendo, en su condición de mecanismo constitucional de participación democrática opera una relación de complementariedad entre los órganos de la representación política y la participación directa de la ciudadanía.

Lo anterior, por cuanto es claro que en este mecanismo de participación confluyen, por mandato de la Carta y en coherencia con el designio de la Asamblea Nacional Constituyente, el órgano de representación popular por excelencia, el Congreso de la República, como otras instituciones del poder constituido, tales como el Gobierno y el poder judicial en cabeza de la Corte Constitucional, de un lado, y de otro el pueblo, como cuerpo electoral, tanto en la iniciativa que se le reconoce para presentar proyectos de reforma a la Carta, como para adoptar la decisión definitiva sobre su contenido.

En ese sentido, se puede afirmar que los artículos 378 y 379 de la Carta, son la expresión de la complementariedad prevista por el Constituyente entre la democracia directa y la representativa que identifica el modelo político adoptado por la Constitución de 1991.

Bajo esa perspectiva, se hace indispensable establecer cuál es el alcance del control que le corresponde adelantar a un órgano constituido como la Corte Constitucional, frente a esta clase de actos.

3. El alcance de la competencia de la Corte para ejercer el control jurídico en relación con las leyes que convocan a un referendo constitucional

La Corte Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 2º de la Constitución Política, debe decidir sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo con anterioridad al pronunciamiento popular. En otros términos, la intervención de esa Corporación es requisito esencial para que se pueda realizar un referendo constitucional.

Pero a diferencia del control integral al que está obligada, en relación con otras leyes expedidas por el Congreso de la República, el control de la que convoca a un referendo, además de ser previo y oficioso, está circunscrito a determinar: i) si el legislador en su trámite de aprobación incurrió en vicios de procedimiento (artículo 241, numeral 2), y ii) si se violó alguno de los requisitos señalados en las normas de la Constitución que contemplan este mecanismo (artículos 377 y 378), tales como la iniciativa; las mayorías en el Congreso para su aprobación; las materias sometidas a decisión popular (referendo derogatorio) o la forma de presentar el texto de reforma (referendo aprobatorio) (artículo 379 de la Constitución), etc.

En consecuencia, la Corte, en relación con esta clase de leyes, ha establecido que se debe analizar el procedimiento de aprobación de éstas con los requisitos que para ello exige la Constitución y la ley que regula el trámite legislativo al interior del Congreso de la República, es decir, la Ley 5ª de 1992 (sentencia C-501 de 2001).

Sin embargo, es necesario analizar cuál es la dimensión de dicho control cuando la Constitución la restringe a los asuntos de forma y procedimiento, pues en criterio del Procurador General de la Nación, dicho control no puede ser entendido como una simple constatación notarial sobre la observancia o no de las reglas procesales, dado que en un Estado Democrático Participativo, como lo es el colombiano, los procedimientos y las formas tienen como finalidad concretar, en la realidad institucional del país, las nociones en que se cimienta ese Estado.

De allí que, en el estudio de constitucionalidad de la ley que convoca a referendo, sea insoslayable la confrontación de las reglas de procedimiento exigidas para su aprobación con los valores jurídico-políticos de esa misma Carta, en los cuales están plasmados los supuestos del paradigma político de la democracia participativa, pues no sería concebible que el procedimiento desplegado para la presentación de la propuesta de reforma, por ejemplo, y su discusión e incorporación al texto de la ley de convocatoria, fuese en contravía de los principios que informan ese paradigma y de los cuales ese procedimiento resulta ser su materialización.

De no entender en ese sentido el control de constitucionalidad que está llamado a ejercer la Corte y del cual el Ministerio Público hace parte, se entronizaría una concepción instrumental de la reforma constitucional, según la cual las reglas fijadas para su aprobación carecerían de referentes teleológicos y se reducirían a una mecánica procedimental vaciada de contenido jurídico-político.

No en vano ha advertido la Corte Constitucional que las disposiciones tanto constitucionales como legales de carácter orgánico que regulan el proceso de formación de las leyes, deben ser observadas estrictamente, porque las exigencias allí contenidas tienen como objetivo potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente, razón por la que deben interpretarse teleológicamente (sentencias C-737 de 2001 y C-872 de 2002).

Lo anterior adquiere mayor relevancia institucional cuando se trata de la puesta en marcha de los mecanismos de participación en la perspectiva de la reforma constitucional, pues frente a ella ha de operar un conjunto normativo procedimental más complejo y difícil, “agravado” como lo ha denominado la doctrina, que el previsto para la reforma de las leyes ordinarias, razón por la que el análisis de constitucionalidad debe ir más allá del estricto análisis formal del procedimiento.

Es por ello que el examen de constitucionalidad del procedimiento legislativo que tenga como fin introducir una reforma a la Carta, ha de efectuarse desde la óptica de los valores jurídico-políticos que la informan y, en el caso concreto del referendo constitucional, desde la perspectiva de los supuestos teórico del sistema de la participación democrática, por cuanto ese procedimiento tiene vínculos inescindibles con los conceptos en que se funda el sistema político. La razón de ser de los mecanismos procesales cuya observancia es exigida perentoriamente por la misma Carta, tienen en los supuestos ius-filosóficos de la Constitución su explicación última.

Tal es la trascendencia de las normas procedimentales de la reforma, que es justamente en ellas en donde el sistema constitucional se pone a prueba respecto de sí mismo y a partir de la cuales se puede valorar el alcance de la Constitución como ordenamiento regulador de los poderes constituidos. De allí que resulte acertada, en nuestro criterio, la tesis según la cual, de la técnica de la reforma constitucional se puede colegir la naturaleza política del régimen instituido que se pretende reformar.

En consecuencia, el criterio más adecuado para comprender y distinguir las diversas clases de procedimientos de reforma constitucional, es aquel que tiene como punto de partida la determinación de las distintas formas de gobierno. Así, en el marco de las democracias, el procedimiento de reforma gira alrededor de mecanismos como el referendo e involucra siempre a los organismos de representación popular; mientras que en los regímenes autoritarios, los mecanismos de reforma privilegian al Ejecutivo, en el sentido de atribuirle a él la competencia para proponerla y, sobre todo, la capacidad jurídica y política de realizarla.

Lo anterior no obsta para reconocer que en los regímenes autoritarios, un mecanismo de la naturaleza democrática del referendo se utilice, sólo que en esos casos es desnaturalizado, porque su manipulación por parte de un solo órgano del poder, con exclusión de los demás, lo torna en un evento plebiscitario, en donde más que la aprobación o derogación de una norma, lo que se busca por parte del gobernante que lo promueve, es que se avale una política determinada, y en muchos eventos, su propia legitimación. Por ello, algunos doctrinantes afirman que el plebiscito puede tornase en un mecanismo dictatorial aprobado por el pueblo.

En este orden de ideas, ha de concluirse que el examen de constitucionalidad de la ley que convoca a un referendo, por tratarse ésta de la materialización de la función constituyente asignada al Congreso de la República no puede ser objeto del mismo control al que puede ser sometida una ley ordinaria y, como tal, sólo procede respecto del procedimiento mediante el cual se llevó a cabo la aprobación de dicha ley. Ese control, sin embargo, ha de efectuarse necesariamente a partir de la confrontación del trámite de aprobación con los valores jurídicos constitucionales que informan el sistema de la democracia participativa, pues el desconocimiento de tales valores invalidarían el procedimiento de adopción de la reforma, a la luz de la Constitución Política que se pretende reformar.

Y es bajo esta concepción que el Ministerio Público analizará la Ley 796 de 2003.

4. Naturaleza de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”

En términos generales, las leyes pueden ser clasificadas según la materia que en ella se pretenda regular, pues dependiendo de la importancia de ésta, el Constituyente implantó para su trámite y aprobación en el Congreso de la República e incluso para su entrada en vigencia, un procedimiento legislativo cualificado o agravado, toda vez que exige, por ejemplo, mayorías especiales; términos de aprobación explícitos v.gr. una legislatura; control de constitucionalidad previo, etc.

La clasificación de las leyes depende, en este contexto, de varios factores, pero en especial del trámite que imponga la Constitución en razón de la materia que en ellas se regule.

La Constitución al tratar el tema de las leyes en los artículos 150, 151 y 152, entre otros, distingue principalmente tres tipos: las orgánicas, las estatutarias y las ordinarias, sin que ello signifique que son las únicas que regula la Carta, pues a lo largo del texto constitucional se van describiendo otras a las que se les ha asignado un trámite legislativo especial, una de ellas, sin lugar a dudas, la que convoca a referendo.

En ese orden ideas, tratándose de la clasificación de las leyes, es fácil concluir que todas aquellas que no tengan un trámite de aprobación cualificado en el Congreso de la República son ordinarias.

Por tanto, la ley que convoca a un referendo en cualquiera de sus modalidades no puede ser calificada como una ley ordinaria, por cuanto el Constituyente fijó para ella unos requisitos especiales tanto para su aprobación legislativa como frente al control jurídico que debe desplegar la Corte Constitucional, requisitos éstos que fueron implantados en razón de la importancia que tiene dentro del contexto de una democracia mixta como la colombiana.

Así las cosas, la ley que convoca a un referendo en sus dos modalidades, debe tenerse como una ley especial, que debe sujetarse a los requisitos previstos en la Carta Política para todas las leyes, con las particularidades que frente a ella exija la misma Carta, v. gr., la iniciativa, las mayorías legislativas para su aprobación o la forma de presentación del proyecto de reforma, entre otros, y en la Ley 5ª de 1992, que en su artículo 227, establece expresamente que las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con el trámite legislativo constituyente tendrán plena aplicación y vigencia, norma ésta que debe entenderse a la luz de los principios y valores que informan la definición del Estado Colombiano como un Estado democrático y participativo. Es decir, las normas de procedimiento que no permitan la materialización de los valores en que se cimienta el Estado colombiano, no pueden ser tenidas en cuenta para efectuar el examen de constitucionalidad de una ley de la naturaleza de la que aquí se analiza.

En este contexto, corresponde a la Corte Constitucional y, por ende, al Procurador General de la Nación confrontar el trámite que surtió la Ley 796 de 2003 con los requisitos que para efecto exigen la Constitución y la Ley 5ª de 1992, en lo pertinente.


5. Análisis del trámite que surtió en el Congreso de la República la Ley 796 de 2003 y sus consecuencias


Para realizar el análisis de la Ley 796 de 2003, el Ministerio Público, a efectos de facilitar el estudio del procedimiento con el que ella se adoptó, presentará un anexo en el que se detalla todo el trámite al que fue sometido el proyecto de ley No. 47 de 2002 Senado – No. 57 de 2002 Cámara, como cada una de las modificaciones que se le introdujeron a los diversos numerales del artículo primero del proyecto de ley, con el fin de esquematizar los cambios al texto original presentado por el Gobierno Nacional.

Por tanto, en esta parte del concepto, el Procurador General de la Nación analizará sólo aquellos aspectos que considera importantes después de constatar el iter legislativo al que fue sometida la Ley 796, tales como el alcance de la iniciativa en materia de referendo, competencia del Congreso para introducirle modificaciones, la observancia del principio de publicidad, la importancia de la decisión informada del ciudadano como condición para el derecho de participación política sea efectivo, entre otros.

5.1. Del alcance de la iniciativa gubernamental y ciudadana en materia de referendo constitucional aprobatorio y de la competencia del Congreso de la República para introducirle modificaciones al proyecto de ley que incorpore la reforma

Uno de los puntos álgidos que ha precedido la discusión y aprobación del referendo constitucional aprobatorio, tiene que ver con la facultad del Congreso de la República para introducir modificaciones al texto sometido a su consideración.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto que emitiera el seis (6) de agosto de 1998, con ponencia del Consejero César Hoyos, y con ocasión de una consulta que le elevara el Ministro del Interior de la época, Dr. Alfonso López Caballero, concluyó que las modificaciones sustanciales al temario o articulado del proyecto de reforma constitucional objeto de referendo no eran procedentes, por cuanto si ello fuera posible la “iniciativa de la reforma dejaría de tener como únicos titulares al Gobierno Nacional o al número de ciudadanos previstos en la Constitución para convertirse en una iniciativa del Congreso o mediatizada por éste”. Por tanto, el Congreso sólo podía evaluar la conveniencia o no de la convocatoria a referendo y, en consecuencia, aprobar o negar el respectivo proyecto de ley sin tocar su contenido, en donde lo único admisible serían “los ajustes de redacción necesarios para que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”.

El Procurador General de la Nación debe, con todo el respeto, apartarse del planteamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las siguientes razones:

El referendo tal como está previsto en la Constitución y fue expuesto en otro acápite de este concepto, es un acto complejo de participación democrática en el que los diversos actores, esto es el Ejecutivo, el Congreso y los ciudadanos, han de tener cabida en la elaboración del texto normativo que va a ser sometido a la aprobación popular. Por tanto, lo más razonable y lógico es que ninguno de ellos asuma de manera exclusiva la función de reforma, toda vez que el proceso de discusión y aprobación del referendo debe involucrar a todos los estamentos que tienen, según la Constitución, la facultad de participación y, en ese contexto, no puede negársele a uno de ellos, pero en especial al Congreso, la posibilidad de modificar el contenido de la propuesta de reforma, presentada tanto por el Gobierno como por los ciudadanos.

No puede perderse de vista que la Constitución de 1991 le otorga al Congreso de la República, como órgano de representación a través del cual el pueblo ejerce indirectamente su soberanía (artículo 3 de la Constitución), el poder de reforma constitucional en todas las modalidades que la misma Carta previó para tal efecto, pues ninguno de los mecanismo para reformar la Constitución excluye a este órgano. Es, en este punto, en donde los modelos de la democracia directa y de la democracia representativa confluyen y, en consecuencia, no existe lugar a concluir que la Constitución al reconocer la iniciativa en materia de proyectos de reforma que deban ser aprobadas vía referendo en cabeza del Gobierno o de la ciudadanía, excluya del debate sobre su contenido al Congreso, foro natural de la democracia representativa.

Cuando la Constitución le atribuye en esta materia la iniciativa al Gobierno o los ciudadanos, ello no significa que ésta reconozca la intangibilidad del texto sometido a aprobación del Congreso, ni que el análisis de éste se circunscriba a determinar la conveniencia o no de la convocatoria, pues de ser ello así, el Constituyente expresamente lo hubiera establecido.

Se repite, la naturaleza misma del referendo como un acto complejo de participación, exige que los actores calificados de este modelo político actúen con todas las garantías para intervenir adecuadamente en la formación y decisión de la reforma, garantías que sólo se materializan cuando se observan las reglas que el Constituyente y el legislador han dictado, de tal manera que la reforma a la Carta sea el resultado del consenso y no de la imposición de uno u otro de los actores.

Sin embargo, surge un interrogante y es aquél que hace referencia a si ¿existen límites a la facultad del Congreso de introducir modificaciones al proyecto de reforma producto de la iniciativa gubernamental o ciudadana?

El Procurador General de la Nación considera que sí, y que esos límites están dados por el principio de participación que, en este caso, reconoce la titularidad de la iniciativa en unos determinados actores, que como tal, en el marco de una democracia mixta –directa y representativa- adquiere unas connotaciones que no pueden dejarse de lado. Veamos.

Cuando la Constitución de 1991 le atribuye la iniciativa de reforma constitucional al Ejecutivo o a la ciudadana, ha de entenderse que en ello existe una calificación de éstos, en cuanto son reconocidos por la misma Carta como los auténticos voceros de la necesidad de la reforma, esto es, de la adecuación del ordenamiento constitucional a la realidad histórica, que por esencia y en la democracia representativa se le reconoce al Congreso de la República, y en el modelo de la democracia directa a la ciudadanía y al Gobierno que ha sido electo por aquella.

Lo anterior exige que tanto Gobierno como la ciudadanía, tengan claridad suficiente sobre el porqué de la reforma y presenten de manera coherente la sustentación de su necesidad, junto con el proyecto normativo que dará respuesta idónea a las exigencias de adecuación de la Constitución al momento histórico en que la reforma es planteada. En otros términos, la iniciativa gubernamental o ciudadana debe contar con una exposición de motivos tal, que permita a los otros actores que intervienen en el proceso de formación y aprobación de ésta, conocer la razón de ser del cambio propuesto, para que, a partir de ella, éstos puedan ejercer su participación de manera adecuada.

Y es precisamente en la razón de ser de la reforma planteada, es decir, en lo que se busca con ella, en donde está el límite de actuación de quienes deben intervenir en el proceso de formación de la ley que convoca al referendo constitucional, pues, de lo contrario, el proceso de reforma carecería de toda racionalidad al no tener ningún referente conceptual al cual circunscribir el debate y con lo cual se le permitiría al Congreso distorsionar el carácter participativo que tiene este mecanismo de reforma de la Constitución, negándole a los otros protagonistas su autonomía para concebirla, más aun si se tiene en cuenta que el legislador cuenta con un espacio especial y preferente para ello, a través del mecanismo consagrado en el artículo 375 de la Constitución, es decir, los actos legislativos.

En otros términos, la iniciativa para presentar reformas a la Constitución por vía del referendo, no puede ser analizada bajo el mismo rasero de la iniciativa legislativa ordinaria o incluso de la iniciativa que se reconoce al mismo Gobierno y a la ciudadanía para presentar proyectos de actos legislativos, que según lo dicho por esa Corporación, no ata al legislador a su contenido original, hasta el punto de encontrar legítimo su desconocimiento (sentencia C-222 de 1997), pues es precisamente a través de dicha iniciativa que se confrontan los dos sistemas democráticos, el representativo y el directo, que en el marco de la Constitución de 1991, deben guardar un relación de complementariedad y no de exclusión.

Por tanto, debe concluirse que en el proceso de discusión y aprobación de un proyecto de reforma vía referendo no hay lugar a la imposición de la voluntad de los partícipes en ella, y como tal, mal puede negarse la intervención del legislador para introducir modificaciones al proyecto presentado por los titulares de la iniciativa, siempre que esas modificaciones se den en el marco de la razón de ser de la reforma.

En este sentido, cabe señalar que cuando el Constituyente puso en cabeza del Gobierno y de los ciudadanos la iniciativa en materia de referendo, ello no fue por un capricho, sino que responde a que tanto en el Ejecutivo como en la ciudadanía se concreta de una forma especial la función principal de la reforma constitucional desde la perspectiva de la participación directa.

Lo anterior debe ser entendido así, por cuanto la reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, es un instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articula la continuidad jurídica del Estado y una institución que protege a las minorías de los posibles asaltos de las mayorías parlamentarias formadas en una determinada coyuntura.

Este último aspecto merece ser explicado, toda vez que la nota distintiva del poder de reforma constitucional en el campo de lo procedimental está en la complejidad de las formas para adelantarla, con lo cual se pretende evitar que el Congreso como poder constituido se torne en poder constituyente, dejando en manos de los congresos la Constitución Política, cuando en el Estado constitucional son aquellos los que deben estar sometidos a ésta. Así, de no existir el trámite agravado que exige la Constitución, las mayorías coyunturales resultado de los avatares electorales dispondrían a su antojo de ella, con grave detrimento de las minorías en favor de quienes se ha erigido el nuevo concepto de Constitución Política en el marco de la democracia contemporánea .

Por tanto, para el Ministerio Público es necesario precisar a continuación cuál fue la razón de ser de la reforma que presentó el Gobierno Nacional y los alcances de las modificaciones que introdujo el Congreso de la República, para determinar si ellas se ajustan al principio de participación en que está inspirada la iniciativa reconocida por la Constitución, en este caso, al Gobierno Nacional. Modificaciones que, como tal, también han de estar acordes con la Constitución y la Ley 5ª de 1992.

5.2. La razón de ser del proyecto de reforma presentado por el Gobierno Nacional


5.2.1. El 7 de agosto de 2002, el Presidente de la República, doctor Alvaro Uribe Vélez y el Ministro del Interior, doctor Fernando Londoño Hoyos sometieron a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley que fue radicado en el Senado de la República con el número 047/02 “Por la cual se convoca a un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”. La publicación del proyecto de ley junto con la exposición de motivos se realizó en la Gaceta del Congreso No. 323 del 9 de agosto de 2002, tal como lo exigen los artículos 157 de la Constitución y 144 de la Ley 5ª de 1992.

5.2.2. En la exposición de motivos que presentó el Gobierno Nacional, encuentra el Ministerio Público que en ella aparecen de manera clara como razón de ser de la reforma a la Carta Política, la de fortalecer o recuperar la trascendencia de los partidos políticos; la de luchar contra la corrupción política y sus prácticas y la reforma del Congreso. Sin embargo, en el articulado que acompañó la exposición de motivos aparecen normas que no guardan una relación temática con dicha exposición pese a que cada uno de ellos tiene una justificación en el proyecto.

Lo anterior pone en evidencia que la reforma presentada por el Gobierno Nacional pese a mostrarse como “esencial pero en ningún caso es el ingrediente único de la estrategia global para la recuperación nacional y la reconquista de la seguridad y del bienestar de la sociedad colombiana” no guardaba coherencia entre lo que se exponía como fundamento mismo de ella y el articulado propuesto para el efecto.

Es así como los numerales del proyecto presentado, referidos a la facultades de las corporaciones públicas de elección popular en la dirección y control de la hacienda pública (numeral 4); la limitación de pensiones y salarios de los servidores públicos (numeral 8); la supresión de las contralorías departamentales y municipales, (numeral 9); la supresión de personerías (numeral 10); honorarios de diputados y concejales (numeral 11); nuevos recursos para la educación y saneamiento básico (numerales 13 y 14), que podrían tener su sustento en la necesidad de reducir el gasto público, como en modificar las prácticas en la asignación de los recursos para el saneamiento de las finanzas estatales, no encuentra sustento en la exposición de motivos y ellas sólo pueden inferirse del acápite denominado “algunas reflexiones sobre el articulado”, es decir, en aquella parte del proyecto en donde deben concretarse en normas las respuestas a las necesidades que generan la reforma constitucional. Algo similar sucede con la eliminación del servicio militar obligatorio (numeral 15).

Dentro de este contexto, para el Procurador General de la Nación es claro que el Gobierno Nacional, al hacer uso del derecho que le reconoce la Constitución como órgano con facultad para presentar proyectos de reforma a la Constitución para se aprobados por vía del referendo, desconoció que el ejercicio de tal derecho le imponía una responsabilidad, que se concretaba en presentar de manera clara, expresa y sustentada las razones de ser de la reforma propuesta, a efectos de permitir tanto al Congreso de la República como a la ciudadanía una discusión diáfana de ésta, pues no bastaba advertir como se hizo en la exposición de motivos de la ley que se revisa “que las reformas propuestas tienen la ventaja de haber sido examinadas, en su mayoría, ante los ojos del país, creándose un clima de opinión favorable sobre ellas, lo que contribuirá a su rápido examen y militará en servicio de su aprobación integral”.

5.2.3. Como si lo anterior no fuera suficiente, encuentra el Ministerio Público que el 28 de agosto de 2002, cuando el Presidente de la República y el Ministro del Interior solicitaron a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes que se le impartiera trámite de urgencia al Proyecto de ley 47/02 Senado- 57/02 Cámara; y en consecuencia que las Comisiones Primeras de Senado y Cámara sesionaran conjuntamente para darle primer debate al precitado proyecto, se afirmó que la reforma planteada “descansa en el empeño de recuperar los partidos, a través del simple mecanismo de un umbral que desestímule la dispersión y por el contrario obligue a la concentración de fuerzas y de pensamientos afines para la construcción del Estado o para que sirvan como alternativa de poder”.


Con la anterior transcripción se evidencia que en el Gobierno no había una intención clara sobre el verdadero alcance y dirección de la reforma, pues siempre se señalaron propósitos diversos, en franco desconocimiento de la importancia que en esta materia tiene la iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional para ser aprobados vía referendo y su correspondiente justificación. Y esa falta de norte queda plenamente evidenciada cuando el Gobierno Nacional dicta el Decreto 3075 de 2002, por medio del cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias y en relación con el proyecto de reforma constitucional se señala que es necesaria su aprobación por cuanto “el Gobierno Nacional está interesado en contribuir al fortalecimiento del Estado Social de Derecho mediante medidas que contribuyan a lograr el éxito en la tarea de rescatar el país de los gravísimos peligros que comprometen su estabilidad en tanto que sin política sana no se recuperará la economía, ni se restablecerá la confianza pública, ni se doblegará la inseguridad, ni se resolverán las hondas necesidades de los colombianos” (resaltado fuera de texto).

Se pregunta el Despacho ¿cuál era el fin de la reforma propuesta?, pues a lo largo de todo el debate de ésta, su autor parecía no conocerlo.

Lo anterior sería suficiente para que se declarara la inconstitucionalidad de toda la ley, o por lo menos de aquellos numerales que no tengan relación con lo que en el Decreto 3075 se denomina una política sana, por cuanto el Gobierno desconoció el alcance de la iniciativa a él reconocida por la Constitución, toda vez que no se puede establecer con claridad el propósito real de la reforma presentada, asunto que incide directamente en la discusión y aprobación de ésta, porque a partir de ella se determina el ámbito de competencia del Congreso de la República y la participación de la ciudadanía tanto en el proceso legislativo (artículos 230 y siguientes de la Ley 5ª de 1992) como al momento de acudir a las urnas para decidir definidamente sobre el cambio propuesto.

5.2.4. No obstante lo anterior, el Ministerio Público analizará si las modificaciones introducidas a lo largo del debate legislativo al proyecto radicado por el Gobierno, están acordes con lo que en este concepto se ha denominado razón de ser de la reforma. Veamos:

El proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional fue objeto de varias modificaciones, todas ellas propuestas directamente por el Ejecutivo, salvo la modificación al numeral 1 y la inclusión del numeral 15, es decir, operó la concertación que en esta clase de proyectos de ley es valiosa, en procura de mantener el equilibrio que debe haber entre los distintos actores que participan de este mecanismo de reforma. Por este aspecto, no se presentaría vicio alguno en cuanto a dichas modificaciones.

La modificación al numeral 1º fue efectuada en las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara, así como en la Plenaria de la Cámara, modificaciones que conservan el espíritu de lo inicialmente propuesto por el Gobierno, que es entre otros eliminar las prácticas que atentan contra una política sana y para ello se propuso ampliar las inhabilidades para acceder a cargos públicos a quienes hayan ocasionado detrimento al patrimonio público; razón por la cual en esta modificación no se puede predicar vicio alguno de inconstitucionalidad.

Por otra parte, la inclusión correspondiente al numeral 15 de la Ley 796 de 2003, y que se relaciona con los partidos políticos, fue efectuada por el Congreso de la República durante el primer debate surtido en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, a solicitud del partido liberal, convirtiéndose en la única adición sustancial efectuada por el Congreso de la República al proyecto de reforma sometido a su consideración por el Gobierno.


En consecuencia, debe analizarse dicho numeral para determinar si las modificaciones a él introducidas constituyen un vicio de forma.

Al revisar la exposición de motivos del proyecto de reforma presentado por el Gobierno al Congreso, se evidencia que ella tenía entre sus fundamentos el fortalecimiento de los partidos. De ahí que al momento de la sustentación de ésta, el Gobierno afirmase que “toda la reforma descansa en el empeño de recuperar los partidos”, fundamento que se reitera en el oficio del 28 de agosto de 2002, en el que el Gobierno nacional solicita el trámite de urgencia para el proyecto de reforma.

Por ende, al cotejar el contenido del numeral 15 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003, con el propósito perseguido por el Gobierno con la reforma propuesta, se evidencia que su inclusión durante el primer debate no desconoció la razón de ser de ella. En consecuencia, la inclusión de este numeral por parte del Congreso se ajusta a lo previsto en el artículo 378 de la Carta Política, y a lo expuesto en este acápite sobre el alcance de las modificaciones que el Congreso puede introducir al proyecto de reforma constitucional de iniciativa gubernamental o ciudadana.

La otra inclusión que efectuó el Congreso al articulado propuesto por el Gobierno es la relacionada con el numeral 17 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003, que hace relación a los períodos de las autoridades territoriales, la que por sus características será analizada en un acápite distinto a éste.

5.3. La modificación del proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional: desconocimiento de los principios de publicidad y de separación de las funciones que en materia de aprobación de las leyes, cualesquiera que éstas sean, tienen el Legislador y el Ejecutivo


5.3.1. El principio de la publicidad y su relevancia constitucional

La relevancia constitucional del requisito de la publicidad de los proyectos de ley se debe a que él constituye una exigencia de la Carta Política de tal trascendencia que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, en sentencia cuyo ponente fue justamente el Magistrado que hoy conduce el presente proceso, ella persigue, entre otras finalidades, la de “potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente según el cual Colombia es un Estado democrático participativo fundado en la soberanía popular…” (sentencia C-872 de 2002. Magistrado Ponente, doctor Eduardo Montealegre Lynett).

Es tal la trascendencia que este requisito ha tenido en la evolución del constitucionalismo colombiano, en materia de regulación del proceso de formación de las leyes que desde la Constitución de 1886, en el marco de la democracia representativa, hasta la que hoy nos rige, ya en el marco de la democracia participativa, él aparece consagrado como el primero de los requisitos sine qua non de dicho proceso, en términos que han obligado y obligan al legislador a su observancia de manera inexcusable, como se desprende de las normas superiores que a lo largo de esa evolución lo han contemplado y cuyo texto invariable prescribe que “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva.” (artículos 81 de la Constitución Política de 1886 y 157 de la Constitución de 1991).

La trascendencia de este requisito en el examen de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 que convoca a un referendo constitucional aprobatorio, trascendencia en la que el Procurador General de la Nación considera necesario insistir ante el órgano al que la Constitución le ha confiado la guarda de la integridad de la misma, radica en que el valor jurídico que está en juego en el proceso de formación de las leyes cuando de la observancia o no de este requisito se trata, es precisamente un valor de primer orden dentro del contenido axiológico inspirador del régimen institucional diseñado por el Constituyente, como lo es el valor jurídico-político de la participación democrática. Sobre todo, cuando la finalidad de una exigencia constitucional como la que ahora se analiza, es la de preservar ese contenido esencial de la Carta.

Por ello es, en este punto del examen de constitucionalidad que aquí se adelanta, más que en otro, en donde resulta pertinente retomar lo planteado sobre el fundamento del sistema político de la participación democrática -la soberanía popular-, adoptado por el Constituyente de 1991, pues éste cobra una especial significación, dado que fue a partir de él que el Constituyente de 1991 estructuró la institucionalidad jurídico-política correspondiente a ese sistema, razón por la cual las formas procesales prescritas en las normas constitucionales y cuya finalidad es, como lo ha sostenido la Corte, la de preservar el contenido esencial del régimen institucional basado en dicho principio, deben ser respetadas sin que puedan ser ignoradas en ningún caso.

Lo anterior es así, porque la inobservancia de dicho principio en la aprobación de un proyecto de ley, pero en especial en aquel que convoca a un referendo constitucional, constituiría el desconocimiento palmario de ese valor, en tanto impide su materialización. Veamos porqué.

La noción de participación democrática es, antes que todo, la facultad que tiene el ciudadano de intervenir en todos aquellos asuntos que lo afecten, tramitados dentro de procesos públicos que, como el de la formación de las leyes y, en especial, el de la reforma de la Constitución, conciernen a la vida de la comunidad en su distintas manifestaciones. De allí su condición de derecho político fundamental en conexidad con la definición del Estado colombiano como un Estado participativo.


Esa facultad que tiene origen en el principio de la soberanía popular según el cual, el poder político es ejercido directamente por los ciudadanos, supone el conocimiento por parte de éstos de los procesos que han de configurar las políticas públicas, pues, de no existir tal conocimiento, la participación sería nugatoria y, por ende, ineficaz, porque mal se puede intervenir cuando el contenido se desconoce. De allí que la doctrina que se ha elaborado alrededor del tema de la democracia participativa señale que ésta no funciona sin la presencia de ciudadanos con un cierto nivel de capacitación cívica, de la cual el conocimiento de los contenidos de la normatividad que los ha de regir constituye un componente de primer orden.


Es por ello que la divulgación de los contenidos de los proyectos de normas que han de regir la vida comunitaria en desarrollo del principio constitucional de la publicidad, es una condición sine qua non de la realización del principio de la participación democrática, pues sin ella la ciudadanía carecería de los elementos de juicio que le permitirían intervenir en forma idónea en el proceso público más importante del Estado de Derecho, como lo es el de la formación de las leyes que regirán la vida ciudadana, con lo cual se daría al traste con el fundamento mismo del Estado democrático participativo, pues el principio de la soberanía popular, el que por definición consiste en el ejercicio directo del poder político por el ciudadano, no tendría realización política alguna, toda vez que la intervención del pueblo en la elaboración de la normatividad que va a regular ese poder sería anulada.


Más aún, cuando los procesos legislativos que se oculten al ciudadano versan sobre proyectos normativos que apuntan a la revisión del ordenamiento constitucional en el que el pueblo, en su condición de fuente del poder político, esto es, de depositario de la soberanía, ha de corresponderle un papel protagónico en dicho proceso, pues como quedó claramente establecido en la norma constitucional que señala cuáles son los mecanismos de participación democrática, estos “son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía” (artículo 103 constitucional).

Por todo lo anterior, es por lo que el Procurador General de la Nación estima que la inobservancia del requisito de la publicación de los proyectos de ley por parte del Congreso de la República, sobre todo si se trata de un proyecto de ley mediante la cual se somete a referendo un proyecto de reforma constitucional, es un vicio de procedimiento insubsanable, pues como lo ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia constitucional colombiana, vicios de procedimiento de esta índole son de tal trascendencia que justifican la declaración de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos (sentencias C-026 de 1993; C-500 de 2001 y C-872 de 2002, entre otras).
5.3.2. Inobservancia del requisito de publicidad en el proceso legislativo que culminó con la aprobación de la Ley 796 de 2003

El Ministro del Interior, doctor Fernando Londoño Hoyos, mediante oficio 2709 del 16 de septiembre de 2002, dirigido a los miembros de la Comisión de Ponentes de Senado y Cámara, que se encontraban sesionando en forma conjunta en razón del mensaje de urgencia que el Gobierno Nacional envió en los términos del artículo 163 de la Constitución, presentó un “nuevo borrador del proyecto original del referendo”, manifestando entre otras cosas que el mismo “… contiene las modificaciones y adiciones que ustedes acordaron en la reunión del viernes pasado y quedé yo en el compromiso de verter a este nuevo texto. -“(...).- “También les envío un primer borrador del proyecto de informe, como verán muy claramente redactado desde la perspectiva de ustedes y con referencia a sus colegas…”.

El Procurador General considera pertinente destacar que, aun cuando este “nuevo borrador del referendo” y el proyecto de informe fue entregado en cada una de las oficinas de los congresistas ponentes, como consta con las copias de recibido adjuntas al oficio 2709 de septiembre 16 de 2002, mediante el cual se remitió a los ponentes el precitado borrador, no existe prueba dentro del expediente legislativo que esta nueva versión del proyecto de referendo junto con la exposición de motivos hubiese sido radicada en la Secretaría del Senado o de la Cámara y menos aún que la misma se hubiese publicado en la Gaceta del Congreso, pese a contener modificaciones, algunas de ellas sustanciales, al proyecto originalmente radicado, razón por la cual se procederá a determinar si ello constituye un vicio de forma en el trámite de esta ley, en los términos de los artículos 157, numeral 1 de la Constitución y 147 de la Ley 5ª de 1992, que señalan que ningún proyecto de ley podrá ser aprobado como ley de la República sin la publicación respectiva en la Gaceta del Congreso de la República.

Si bien el Ministro del Interior, doctor Fernando Londoño Hoyos, en el oficio 2709 de 16 de septiembre de 2002, expresó a los miembros de la comisión de ponentes que “el nuevo borrador del proyecto original del referendo corresponde a las modificaciones acordadas con ellos, y que el proyecto de informe de ponencia está redactado desde la perspectiva de los ponentes”, el Ministerio Público encuentra que en el trámite de las leyes previsto en la Carta Política y en la Ley 5ª de 1992 no se contempla la posibilidad de que quien hace uso de la iniciativa legislativa, luego de presentar ante el Congreso de la República el respectivo proyecto de ley y de haber sido publicado en la Gaceta del Congreso, pueda efectuarle modificaciones, supresiones y adiciones al mismo sin presentar ante la secretaría de la respectiva corporación, el correspondiente pliego de modificaciones y su justificación para que ser publicada, pues es a partir de ella que el debate en el Congreso de la República se torna abierto y participativo frente a todos los que él deben intervenir, toda vez que cuando se exige la publicación del texto que será debatido, se hace desde la perspectiva de que sólo así se garantiza el conocimiento público y exacto de la propuesta normativa.

Al revisar el contenido de lo que el Ministro del Interior denomina “nuevo borrador del proyecto original del referendo” y que en realidad es el proyecto que se discutió en las sesiones conjuntas de Senado y Cámara y cotejarlo con el proyecto que originalmente presentó el Gobierno el 7 de agosto de 2002, se observa que en él se efectuaron modificaciones al proyecto original, algunas de ellas sustanciales, que por variar la propuesta inicial de reforma requerían de una nueva publicación en la Gaceta del Congreso, que permitiera circunscribir el análisis legislativo a lo propuesto, como conocer las justificaciones no sólo de los cambios sino de la reforma en sí. Las modificaciones que efectuó el Gobierno a su propuesta original se centró en los numerales 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9,10 y 12 del artículo 1º y el artículo 2 del proyecto original . Además, se suprimieron del proyecto original los numerales 11 y 15 que hacían referencia a los honorarios de diputados y concejales y a la eliminación del servicio militar obligatorio respectivamente.

Las modificaciones que introdujo el Gobierno fueron las siguientes, y producto de una reunión de la comisión de ponentes con el Gobierno, antes de iniciar los debates correspondientes a la propuesta originalmente radicada por el Gobierno, debates que sólo vinieron a tener lugar a partir del día 25 de septiembre.

En el numeral 2o. se exceptúa el voto nominal y público para las votaciones de mero trámite;

En el numeral 3º se elimina como causal de pérdida de investidura la alegación de incapacidades no justificadas o cualquier acuerdo que se haga para abrirle camino a quien haya de sustituir al titular;

En el numeral 5º se elimina la posibilidad de que una junta compuesta por la mesa directiva de la respectiva Corporación y dos miembros adicionales dirijan y vigilen al administrador que se ocupe de los servicios técnicos y administrativos del Congreso;

En el numeral 6º se pasa de un Congreso unicameral a uno bicameral, y se crean las circunscripciones nacionales para las comunidades indígenas y para las minorías políticas en el Senado. Se establece la manera de asignar curules en las asambleas departamentales, los concejos municipales y las juntas administradoras locales, y se elimina lo atinente a las circunscripciones especiales de paz;

En el numeral 7º, se incluyen a los diputados, a los concejal
RESEÑA HISTORICA

La organización política conocida a partir de hoy como Movimiento de Integración Democrática "MID", ha sido fruto del desarrollo de todo un proceso histórico - social que se alimentó en las fuentes donde bebieron los padres y clásicos de la lucha popular, política y sindical.

PRINCIPIOS IDEOLOGICOS PARA EL NUEVO MOVIMIENTO POLITICO

1.- La lucha social por reformas al interior del sistema demoliberal no se opone a la lucha por la transformación global de la sociedad.

2.- La independencia y autonomía de un movimiento político y social no implica un aislamiento del Estado.

3.- La persona humana es la categoría de valores básicos en la sociedad.

4.- La autogestión de la sociedad garantiza el real ejercicio de la sobernanía.

5.- La tolerancia racional y razonable y el respeto al derecho son condiciones necsarias para adelantar una modernización social y política.

6.- La satisfacción de necesidades y aspiraciones colectivas deben suplirse con un adecuado equilibrio en el consumo de tiempo social de producción y de la utilización de los recursos naturales.
 
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